Россия восстанавливается после рецессии, при этом немаловажную роль играет углубление макроэкономической стабильности. Благодаря усилиям Банка России по таргетированию инфляции, ее уровень в стране достиг самого низкого за всю историю показателя; так, годовой индекс потребительской инфляции в настоящее время составляет в среднем не более 4%, что меньше трети значения, отмечавшегося несколько лет назад. Кроме того, такие факторы, как коэффициент покрытия импорта более 16 месяцев; высокий уровень международных резервов (свыше 420 млрд долларов США); и гибкий валютный курс, по-прежнему помогают экономике справляться с экономическими потрясениями. Отношение государственного долга к ВВП составляет около 17% (тогда как аналогичный показатель в еврозоне – почти 90%). Более того, ожидается, что к концу 2017 года дефицит бюджета расширенного правительства и федерального бюджета лишь немногим превысит 2% ВВП и в последующие годы будет снижаться.
К этим факторам следует добавить вводимое в стране новое бюджетное правило, цель которого – положить конец нефтяной зависимости России. Бюджетное правило, которое вводится с третьей попытки, обнадеживает по следующим причинам:
- Оно обеспечивает большую предсказуемость среднесрочного бюджетного цикла. В отличие от предыдущих двух правил, которые опирались на цены на нефть за предыдущие периоды, доля нефтегазовых доходов, которую государство сможет потратить в течение определенного года, будет зависеть от фиксированной цены на нефть (40 долларов США за баррель в ценах 2017 года). Несмотря на то что текущие цены выше 50 долларов США за баррель, рост добычи сланцевой нефти и переход на более экологически чистую траекторию роста мировой экономики может в дальнейшем оказать неизменно понижательное давление на динамику цен на нефть.
- Правило защищает Фонд национального благосостояния (ФНБ) благодаря ограничению использования сверхдоходов от экспорта нефти и газа. Если сальдо на счете ФНБ (на счетах и депозитах в Банке России) снизится до уровня менее 5% ВВП, то в следующем году объем расходов за счет средств ФНБ будет ограничен 1% ВВП. Аналогичным образом, если фактические цены на нефть превысят эталонную цену, то разница будет сберегаться в ФНБ. В случает снижения цен на нефть правительство сможет пополнять выпадающие нефтегазовые доходы за счет использована равного, но ограниченного объема средств из ФНБ.
- В-третьих, правило является простым для исполнения, мониторинга и доведения информации о нем до населения. В поиске идеального технического решения такие важные операционные соображения нередко упускаются из виду.
Вместе с тем на повестке дня остается вопрос, сможет ли новое правило помочь России избавиться от нефтяной зависимости? Повлияет ли новое правило на настроения на рынке?
Несмотря на то что пока рано утверждать это со всей определенностью, а также учитывая многочисленные другие факторы, влияющие на динамику валютного курса, как видно на рисунке 1, после введения переходного периода до введения нового бюджетного правила, динамика российского рубля начала отклоняться от траектории цен на нефть (см. рисунок 1).
Рисунок 1. Динамика рубля начала отклоняться от динамики цен на нефть
Источник: Банк России и расчеты сотрудников Всемирного банка.
Однако, как подчеркивается в нашем недавнем Докладе об экономике России, новое бюджетное правило может быть усилено еще больше:
1. Новое бюджетное правило в России не затрагивает напрямую деловые циклы в ненефтегазовом секторе. Аналогичным образом, масштабные внебюджетные расходы могут приводить к бюджетной цикличности, поскольку бюджетное правило применяется только к федеральным расходам. Поэтому немаловажным фактором является то, как власти будут управлять бюджетом в целом. До настоящего времени правительство проводило сдержанную бюджетную политику, поэтому это соображение не является вопросом (неотложного) внимания.
2. Правило не содержит важную оговорку о приостановлении действия правил в таких редких и исключительных случаях, как, например, войны и стихийные бедствия. Такие оговорки получают все большее распространение как неотъемлемая часть современных бюджетных правил. Допуская возможность временного отклонения от правила, подобная оговорка позволяет избегать случаев нарушения или прекращения действия правила правительством. Так, в период после мирового финансового кризиса в ряде стран, где бюджетные правила не содержали оговорки о приостановлении действия, либо отменялись (Республика Чад, Эквадор, Папуа Новая Гвинея), либо видоизменялись в зависимости от конкретной ситуации (Казахстан, Мексика, Оман, Тринидад и Тобаго). Официальные оговорки о приостановлении действия правила включены во вновь принятые бюджетные правила а таких странах, как Бразилия, Германия, Словакия, Швейцария. Несмотря на то что в России существуют отдельные положения Бюджетного кодекса об обстоятельствах непреодолимой силы, таких как, например, войны и стихийные бедствия, кодификация подобных обстоятельств с включением других событий, помимо войн и стихийных бедствий (например, глобальных финансовых кризисов) в рамках прямо выраженной оговорки о приостановлении действия бюджетного правила в большей степени соответствовала бы современной практике.
3. Со временем Россия может рассмотреть возможность включения дополнительного положения, направленного на накопление в ФНБ бюджетных доходов в большем объеме (Норвегия, где накопления фонда превышают 1 трлн долларов США, сталкивается с противоположной проблемой).С учетом относительно длинного горизонта использования запасов нефти и газа, а также низкого уровня государственного долга, для России в настоящее время самым важным соображением экономической политики является защита экономики от кратковременных колебаний нефтяных цен. Вместе с тем, учитывая фактор старения населения и истощение нефтегазовых запасов в будущем, представляется целесообразным накопление средств в ФНБ в большем объеме.
Еще одной проблемой является дефицит, обусловленный другими факторами, такими как, например, чрезмерно оптимистичные прогнозы ненефтегазовых доходов или существенные колебания валютных курсов. Дефицит в таком случае нужно будет финансировать за счет заимствований или посредством корректировки расходов. Однако такие вопросы пока не вызывают озабоченность, поскольку у России имеется достаточный потенциал для заимствований и дискреционный механизм корректировки расходов. Вместе с тем не следует забывать, что универсальное бюджетное правило не решит все проблемы, связанные с проведением экономической политики, и не сможет восполнить другие недостатки в экономике, которые тормозят рост производительности в России. В конце концов, успешная макроэкономическая стабилизация зависит от взаимодополняемых мер государственной политики и политической воли. Если эти условия будут соблюдены, то третья попытка введения бюджетного правила может оказаться успешной!